摘要
经济社会发展规划和国土空间规划的衔接是强化规划衔接落实机制的重中之重，评估调整衔接则是促进两大规划动态校准的有效手段。当前两大规划评估调整在周期设置、内容联动、指标互证、程序设计等方面仍有较大衔接优化空间。建议建立全周期、全内容、全过程的评估调整协同机制，全面促进两大规划衔接落实。
作者：刘强、张雪原、许景权
党的二十届三中全会明确指出，要健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制。经济社会发展规划和国土空间规划的衔接是强化规划衔接落实机制的重中之重，评估调整衔接则是促进两大规划动态校准的有效手段。当前两大规划评估调整在周期设置、内容联动、指标互证、程序设计等方面仍有较大衔接优化空间。建议建立全周期、全内容、全过程的评估调整协同机制，全面促进两大规划衔接落实。
发展规划和国土空间规划评估调整实践进展
（一）发展规划评估调整体系日趋成熟
我国经济社会发展规划的评估调整始于“十五”时期的五年计划中期评估，“十二五”时期又启动了发展规划的总结评估，“十三五”时期确定了发展规划的年度监测评估制度，经济社会发展规划的评估调整制度体系至此基本形成。经济社会发展规划评估调整分为三个时间节点，包括年度动态监测、中期评估和总结评估。程序上，规划的组织编制机关即各级人民政府负责组织开展评估，国家经济社会发展规划中期评估和总结评估报告要按程序提请中央政治局常委会审议，并依法向全国人大常务委员会报告；需要对规划进行调整时，由国务院提出调整方案，报全国人大常务委员会批准。
（二）国土空间规划评估调整体系正在形成
“多规合一”改革前，土地利用总体规划和城乡规划等空间性规划具有较为成熟的评估调整制度，但改革后的国土空间规划仍处初创阶段，评估调整制度尚不完善。自然资源部已印发《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《体检评估规程》），但目前仅适用于全国设市城市的国土空间规划城市体检评估。国土空间规划评估的执行时间为“一年一体检、五年一评估”。程序上，国土空间规划城市体检评估由设市城市人民政府组织，体检评估成果经省级自然资源主管部门汇总后汇交到全国统一国土空间基础信息平台。
发展规划和国土空间规划评估调整在四个方面有待进一步衔接
（一）评估调整周期不匹配
经济社会发展规划实行的是年度监测、中期评估机制和总结评估机制，分别对应1年、2.5年、5年的时间周期。而国土空间规划实行的是“一年一体检、五年一评估”，分别对应1年、5年的时间周期，缺少了与发展规划中期评估（2.5年）相对应的国土空间规划评估。发展规划在中期评估后极有可能进行调整，而国土空间规划却没有对应的评估调整时间节点，不符合中央文件提出的结合国民经济社会发展实际对国土空间规划进行动态调整完善要求。
（二）评估调整内容联动弱
将《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划《纲要》）实施中期评估报告与《体检评估规程》的评估内容进行对比发现，国土空间规划评估中的战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系等内容均与发展规划评估中的目标指标以及各重大战略任务紧密关联。同时，经济社会发展规划评估中的重大工程项目评估在国土空间规划评估中的对应性较弱，但重大工程项目往往需要大量空间资源保障，且要与现有和规划国土空间布局密切相关，却缺乏关联。
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图1 发展规划和国土空间规划评估调整内容关联性
（三）评估调整指标缺印证
将“十四五”规划《纲要》中期评估的20个指标与《体检评估规程》的33个基本指标对比发现，除了森林覆盖率是两大规划评估重复设置的指标，发展规划评估还有8个指标和国土空间规划的10个指标有关联。例如，发展规划评估中的国内生产总值增长、全员劳动生产率增长代表了经济增长的数量和质量，而国土空间规划评估中的每万元GDP地耗、土地出让收入占政府预算收入比例、城乡工业用地占城乡建设用地的比例等指标则与经济增长的结构特征有关。这些指标可以在两大规划评估中相互印证和借鉴，从而更好评估经济社会发展和国土空间两者的协同作用。
表1经济社会发展规划和国土空间规划评估中的关联指标
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（四）评估调整程序交集少
经济社会发展规划和国土空间规划城市体检评估的评估调整虽然均由各级人民政府组织，但实际承担具体工作的是发展改革部门和自然资源部门，虽有征求意见等环节，但基本都是各自独立开展，缺乏有效互动，目前尚未建立两大规划评估调整衔接的政府部门层面沟通协调机制。同时，两大规划缺乏统一的数据和内容共享平台，这导致评估的基础信息缺乏共享机制。国土空间基础信息平台由于涉密、调用复杂等原因，尚未与发展规划的信息平台形成互联互通。
创新发展规划和国土空间规划评估衔接机制的对策建议
（一）推动两大规划全周期动态校准
一是推动两大规划年度动态监测统筹。同时启动两大规划的年度动态监测，在方案阶段及时沟通，对动态监测内容互提需求，并及时共享过程性成果和最终成果。二是强化国土空间规划对发展规划中期评估的支撑和响应。国土空间规划修编2年半后，并与发展规划中期评估同时启动开展，对国土空间演变情况和支撑保障情况进行评估，及时共享相关信息和成果给发展改革部门。发展规划如有调整，需核查国土空间规划是否需要对应性调整，如需调整按程序报批。三是健全国土空间规划五年周期的弹性调整机制。发展规划编制完成后，国土空间规划应在战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系等方面，对新一轮发展规划的目标指标、重大战略任务和重大工程项目予以充分响应，以保障新一轮发展规划战略意图落地见效。
（二）加强两大规划评估调整内容的全面对接
一是加强指标对接。对于两大规划同时开展评估调整的森林覆盖率等重复设置指标，应统一口径，并避免重复评价和相互冲突。对于虽不重复但互有关联的指标，应及时共享，根据指标互译对应关系，互相佐证，联动调整。二是加强重大任务对接。对于两大规划评估中互有关联的重大战略任务明确对应关系，互相提供评估资料，交叉印证，一部规划评估后如发生内容调整，则联动修订另一部规划。三是加强重大工程项目对接。针对发展规划的重大工程项目评估，国土空间规划设置相应内容板块，建立“重大工程项目—空间坐标”的映射矩阵，通过国土空间规划“一张图”系统实时共享重大工程项目相关年度监测数据，中期评估和五年评估对重大工程项目进展进行支撑性验证，并梳理空间保障存在问题。
（三）建立组织-标准-信息联动的评估调整衔接制度
一是建立部门间评估调整工作协同机制。建立发展改革部门、自然资源等部门不同层级部门间协同机制，协同制定工作计划，明确各自责任和任务，对时间节点、程序步骤等协同要点进行统一安排；建立定期沟通协商机制，包括定期的进度报告、会商沟通、共享信息、征求意见等。二是研制规划评估调整衔接技术规程。建议发展改革部门和自然资源部门联合编制两大规划评估调整衔接技术规程，明确评估调整衔接的组织方式和工作流程，包括工作启动、信息共享、成果互用、调整协同等具体环节；明确评估调整衔接的工作内容，包括对目标指标、战略任务、重大工程项目等的衔接要求。三是建立智能化的评估调整信息共享机制。建立统一的指标数据收集表，将两大规划评估中收集的数据汇入统一的信息平台，并将分析评价结果通过可视化方式汇入数据库中，方便相关部门查询调用。加快实现各级国土空间规划“一张图”信息平台数据交换与共享，横向上与各级电子政务网互联互通，与发展改革、交通、能源、水利等有关部门共享国土空间规划“一张图”。
★本文为城市中心2024年度重点课题《国土空间规划与经济和社会发展规划衔接基本思路研究》（编号：2024A02）研究成果转化。
微信编辑：今朝
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